原标题：以深化制度改革推动乡村与小城镇协同发展

【光明论坛】

乡村振兴战略和新型城镇化战略双轮驱动构成了新时代我国经济高质量发展的重要引擎，两大战略的协同推进是解决我国区域和城乡发展不平衡不充分、实现城乡融合发展的重要战略部署。在新的发展时期，小城镇发展的意义和作用更为特殊，发挥着上接县城、下连村庄的纽带作用，既是新型城镇化的末梢，又是乡村振兴就地城镇化的直接载体。

小城镇与其所管辖的村庄无论是物理空间还是经济、社会、文化和生态空间都高度关联，两者的协同发展构成了城乡融合发展的基础。乡村振兴不是仅仅针对每个具体的村庄，更应该聚焦村镇的协同发展，呈现“点、线、面”有机融合的开放格局，释放协同发展的正反馈效应和网络效应。在坚持“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”的基础上，必须进一步构建乡村和小城镇联动发展的机制，将乡村振兴与新型城镇化有机衔接起来，畅通国内大循环，实现城乡融合的高质量发展。

首先，通过深化土地制度改革，释放乡村振兴和小城镇建设的土地发展权。在农用地方面，进一步完善土地经营权的流转和托管机制，创新流转和托管方式，健全农村土地经营权流转交易市场和服务平台，降低农业规模化、集约化经营的交易成本。坚持要素市场化配置的改革方向，更好发挥政府的公共服务职能，构建包含种植大户、专业合作社、村集体经济组织等多主体参与和覆盖村、镇、县等多层级的土地流转和托管交易系统，充分利用大数据技术，搭建土地供给和需求精准匹配的交易平台，发挥镇级交易服务中心在土地集体外流转和托管过程中的协调、服务和统筹功能。在建设用地方面，健全城乡统一的建设用地市场，完善乡村和小城镇协同发展的用地保障政策。通过集体经营性建设用地入市增加乡村振兴的产业用地供给，建立村镇土地增减挂钩的联动机制，实施城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，构建村镇土地发展权利的共享机制。

其次，加快投融资机制改革，针对不同的投资类型和投资风险，构建多层次、差异化和市场化的资本配置模式，科学引导不同类型的资本下乡入镇参与乡村振兴和小城镇建设。加大对乡村振兴和新型城镇化建设专项资金的统筹力度，创新融资渠道，灵活运用地方政府债券、城乡融合发展基金和社会资本，优化财政支出结构，推动镇村基础设施的城乡联网和基本公共服务的均等化。更好发挥政府因势利导的作用，形成与产业需求和风险结构相匹配的投融资机制。成立由政府引导、社会资本参与、市场化运营的产业基金，加大力度鼓励符合条件的农业企业上市融资和发行企业债券。建立县域银行金融机构服务乡村振兴和小城镇发展的激励约束机制，创新金融服务产品，加大融资担保力度，做好承包地经营权、农民住房财产权、农业设施、农机农具等抵押贷款服务。创建良好的营商环境，鼓励和引导工商资本下乡，与金融资本协同参与乡村振兴和小城镇建设。

再次，必须深化人才激励和保障机制改革，利用好党管人才的体制优势，将现有人才政策和创业创新政策延伸并且适当倾斜到村镇，加快涉农人才评价和人才“引、育、用、留”机制改革，推动人才要素市场化配置改革，激励涉农的政、产、学、研、金、服、用等人才向村镇会聚，发挥好小城镇人才“蓄水池”功能。通过农村生活空间优化、人居环境整治和特色小镇建设，为人才提供良好的生产、生活和生态环境。

最后，鼓励县域政府因地制宜探索行政管理体制改革，建立事权、财权和用人权相匹配，责任和义务相统一的行政管理制度，为乡村与小城镇协同发展减负赋能。积极探索行政权力在县镇两级的有效配置模式，建立行政权力清单和责任清单，依法下放行政审批和行政处罚等管理权限。加快推动镇级财政管理制度改革，加强镇财政预算的科学性。根据乡村振兴的要求，赋予小城镇在产业发展、人事改革、文化建设、生态保护和环境规划以及基层组织创新等方面更多权限，加快推进“县内跨镇、镇内跨村”的集中审批服务和综合执法，运用互联网技术打造高效政务服务平台，推动行政管理组织扁平化，建构产业支撑有力、行政成本节约、公共服务高效和基层沟通顺畅的镇村协同发展机制。

（作者:黄凯南，系山东大学〔威海〕副校长、县域发展研究院院长）